近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。這標志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點進入全國試行的新階段。
黨的十九大明確提出，加快生態(tài)文明體制改革，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。為全面貫徹落實十九大精神，近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。這標志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點進入全國試行的新階段。與《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》將賠償權利人限定在省級政府不同的是，《改革方案》將權利人由省級政府拓展至市地級政府。另外，12月18日，第一輪第三批中央環(huán)保督察整改方案對外發(fā)布，這也推動中央環(huán)境保護督察向縱深發(fā)展，為推進美麗中國建設提供制度保障。
導讀
《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的出臺標志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點進入全國試行的新階段。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。
所謂生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境，破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度。
2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），這是新一輪生態(tài)文明體制改革“1+6”文件系列之一。該方案提出在吉林等7個省市部署開展改革試點，取得明顯成效。
根據《改革方案》，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
對此，環(huán)保部部長李干杰表示，黨的十九大明確提出，加快生態(tài)文明體制改革，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度的具體實踐。《改革方案》的出臺標志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點進入全國試行的新階段。
7省市已開展改革試點
2016年4月，國務院批準在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，授權試點省市政府作為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。
根據環(huán)保部副部長黃潤秋介紹，2016年5月-8月，7省市政府組織有關部門開展了調研和方案起草工作，編制了本地生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案。
2016年8月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議，審議通過了《關于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》。會議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。
黃潤秋介紹，7個試點方案也在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蛐砸?guī)則上強調特殊性。各試點地方根據工作實際，在管轄、證據保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等訴訟程序性規(guī)則方面做出特殊規(guī)定。
根據環(huán)保部介紹，7個省（市）根據《試點方案》要求，印發(fā)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案，探索形成相關配套管理文件75項，深入開展27件案例實踐，涉及總金額約4.01億元，在賠償權利人、磋商訴訟、鑒定評估、修復監(jiān)督、資金管理等方面，取得階段性進展。
其中，貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣案和云南省李好紙業(yè)違法排污案，分別探索司法確認和公證適用，確保磋商協(xié)議履行。
山東省、重慶市、云南省等制定出臺相關生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則，明確訴訟主體、受案范圍、管轄、審理、執(zhí)行等規(guī)定。
江蘇省探索與環(huán)境公益訴訟銜接問題，強化司法保障機制。
吉林省建立環(huán)境資源保護案件執(zhí)行回訪制度，重點探索磋商或訴訟后生態(tài)環(huán)境修復執(zhí)行和監(jiān)督機制，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復。
湖南省、山東省、貴州省、江蘇省探索以代表、委托等方式指定相關具體部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權問題。
李干杰表示，試點?。ㄊ校┰谝?guī)范環(huán)境損害鑒定評估體系、明確賠償資金管理措施等方面，積極探索創(chuàng)新舉措，大力夯實技術支持能力，形成了可供全國試行借鑒的經驗。
賠償權利人范圍擴大
《改革方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害適用的三種主要情形。
具體來說，發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應根據實際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。
同時，《改革方案》也提出了排除適用的兩種情形：涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償?shù)模m用侵權責任法等法律規(guī)定；涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模m用海洋環(huán)境保護法等法律及相關規(guī)定。
與《試點方案》將賠償權利人限定在省級政府不同，《改革方案》將權利人由省級政府拓展至市地級政府。
對此，環(huán)保部有關負責人解釋，實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在市地級層面，市地級政府在配備法制和執(zhí)法人員、建立健全環(huán)境損害鑒定機構、辦理案件的專業(yè)化程度等方面具有一定的基礎，能夠在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作中發(fā)揮積極作用。為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，有必要對賠償權利人進行擴大。
而今年剛剛修改的《民事訴訟法》則規(guī)定人民檢察院可以基于生態(tài)環(huán)境領域的國家利益和公共利益提出環(huán)境公益訴訟，且可以提出賠償損失請求；2015年1月實施的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》提出第三方社會組織可以基于生態(tài)環(huán)境領域的公共利益提起環(huán)境公益訴訟，且可以提出賠償損失請求。
對此，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文對21世紀經濟報道分析，建議《民事訴訟法》和最高院的上述司法解釋擇機作出調整，與《改革方案》保持一致，明確人民檢察院和第三方社會組織不再提出有關賠償損失的訴訟請求。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳還提出，省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。如貴州省政府可以委托貴州省環(huán)保廳來進行索賠工作。跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。
為了做好與國家自然資源資產管理體制改革的銜接，《改革方案》提出，在健全國家自然資源資產管理體制試點區(qū)，受委托的省級政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責的部門負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作；國務院直接行使全民所有自然資源資產所有權的，由受委托代行該所有權的部門作為賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。
值得關注的是，《改革方案》明確提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。賠償權利人與賠償義務人經過磋商，達成賠償協(xié)議。這份經過磋商達成的賠償協(xié)議，可以向人民法院申請司法確認。經司法確認后，如果賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。
常紀文分析，所謂“磋商”即我們平常所說的協(xié)商和調解，這么做的原因在于節(jié)約訴訟資源。
《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的出臺標志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點進入全國試行的新階段。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。
所謂生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境，破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度。
2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），這是新一輪生態(tài)文明體制改革“1+6”文件系列之一。該方案提出在吉林等7個省市部署開展改革試點，取得明顯成效。
根據《改革方案》，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
對此，環(huán)保部部長李干杰表示，黨的十九大明確提出，加快生態(tài)文明體制改革，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度的具體實踐。《改革方案》的出臺標志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革將從先行試點進入全國試行的新階段。
2016年4月，國務院批準在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，授權試點省市政府作為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。
根據環(huán)保部副部長黃潤秋介紹，2016年5月-8月，7省市政府組織有關部門開展了調研和方案起草工作，編制了本地生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案。
2016年8月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議，審議通過了《關于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》。會議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。
黃潤秋介紹，7個試點方案也在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蛐砸?guī)則上強調特殊性。各試點地方根據工作實際，在管轄、證據保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等訴訟程序性規(guī)則方面做出特殊規(guī)定。
根據環(huán)保部介紹，7個省（市）根據《試點方案》要求，印發(fā)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案，探索形成相關配套管理文件75項，深入開展27件案例實踐，涉及總金額約4.01億元，在賠償權利人、磋商訴訟、鑒定評估、修復監(jiān)督、資金管理等方面，取得階段性進展。
其中，貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣案和云南省李好紙業(yè)違法排污案，分別探索司法確認和公證適用，確保磋商協(xié)議履行。
山東省、重慶市、云南省等制定出臺相關生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則，明確訴訟主體、受案范圍、管轄、審理、執(zhí)行等規(guī)定。
江蘇省探索與環(huán)境公益訴訟銜接問題，強化司法保障機制。
吉林省建立環(huán)境資源保護案件執(zhí)行回訪制度，重點探索磋商或訴訟后生態(tài)環(huán)境修復執(zhí)行和監(jiān)督機制，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復。
湖南省、山東省、貴州省、江蘇省探索以代表、委托等方式指定相關具體部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權問題。
李干杰表示，試點?。ㄊ校┰谝?guī)范環(huán)境損害鑒定評估體系、明確賠償資金管理措施等方面，積極探索創(chuàng)新舉措，大力夯實技術支持能力，形成了可供全國試行借鑒的經驗。
《改革方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害適用的三種主要情形。
具體來說，發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應根據實際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。
同時，《改革方案》也提出了排除適用的兩種情形：涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償?shù)模m用侵權責任法等法律規(guī)定；涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模m用海洋環(huán)境保護法等法律及相關規(guī)定。
與《試點方案》將賠償權利人限定在省級政府不同，《改革方案》將權利人由省級政府拓展至市地級政府。
對此，環(huán)保部有關負責人解釋，實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件主要發(fā)生在市地級層面，市地級政府在配備法制和執(zhí)法人員、建立健全環(huán)境損害鑒定機構、辦理案件的專業(yè)化程度等方面具有一定的基礎，能夠在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作中發(fā)揮積極作用。為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，有必要對賠償權利人進行擴大。
而今年剛剛修改的《民事訴訟法》則規(guī)定人民檢察院可以基于生態(tài)環(huán)境領域的國家利益和公共利益提出環(huán)境公益訴訟，且可以提出賠償損失請求；2015年1月實施的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》提出第三方社會組織可以基于生態(tài)環(huán)境領域的公共利益提起環(huán)境公益訴訟，且可以提出賠償損失請求。
對此，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文對21世紀經濟報道分析，建議《民事訴訟法》和最高院的上述司法解釋擇機作出調整，與《改革方案》保持一致，明確人民檢察院和第三方社會組織不再提出有關賠償損失的訴訟請求。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳還提出，省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。如貴州省政府可以委托貴州省環(huán)保廳來進行索賠工作。跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。
為了做好與國家自然資源資產管理體制改革的銜接，《改革方案》提出，在健全國家自然資源資產管理體制試點區(qū)，受委托的省級政府可指定統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責的部門負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作；國務院直接行使全民所有自然資源資產所有權的，由受委托代行該所有權的部門作為賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。
值得關注的是，《改革方案》明確提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。賠償權利人與賠償義務人經過磋商，達成賠償協(xié)議。這份經過磋商達成的賠償協(xié)議，可以向人民法院申請司法確認。經司法確認后，如果賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。
常紀文分析，所謂“磋商”即我們平常所說的協(xié)商和調解，這么做的原因在于節(jié)約訴訟資源。
